【2000-2009】公共财政制度的建立完善

接第十次波动之零八金融危机与宏观调控，本次介绍财政发展（1）—公共财政制度的建立完善，看高速发展后，公共财政思想和政策的转变（共4095字，阅读需 15分钟）

公共财政改革和制度建设

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制，财政事无巨细，包揽一切。

按照公共财政理论，只有在“市场失灵”的领域，政府才能介入。这些“市场失灵”的领域主要包括国防、外交、社会治安、公共设施、公共教育、卫生保健、环境保护等。

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改革开放以来，我国财政支出在经济发展、财政收入增加的基础上增长较快，但受财政收入规模制约，财政支出占GDP的比重逐年下降。

同时，由于前期更重投资，公共建设方面明显滞后，现在只能迎头赶上。

当时财政发展呈现以下几个特点。

财政支出绝对数呈现较快增长。1998年达到10771亿元，比1978年的1122亿元增加9649亿元，年均增长11.97%。预算外资金支出也快速增长，1997年全国预算外资金支出2685.54亿元，占财政支出29.08%。如果把预算外资金计算在内，那么1997年财政支出占GDP比重为15.94%。

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随着经济发展和管理体系完善。政府对经济管理逐步从直接、微观管理向间接、宏观管理转变，财政支出逐步由偏重经济建设转向公共事业、服务。

一是国家经济建设投资逐步从生产经营性领域转向农业、能源、交通、原材料生产等重点行业，财政用于经济建设比重从1978年的64.1%下降到1997年的39.5%。

二是科教文卫事业投入增长较快，占财政支出的比重从1978年13.1%提高到1997年的20.6%，有力地促进了“科教兴国”战略实施，提高了科教文卫事业发展水平。

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虽然整体管理能力得到了提升，但仍然存在着“越位”和“缺位”。

财政负担了应由市场承担的支出。在弥补国有企业亏损补贴、企业技术改造资金等方面仍发挥重要作用。在科教事业、公共福利等方面却投入不足。

行政管理费支出增长过快，占财政支出从1978年的4.4%升到1997年的14.7%。出现这样局面，根本原因是机构、人员编制急剧膨胀，三公经费不断提升。

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社会保障支出占财政支出比例不足10%，远远低于世界其他国家20%—50%的水平。

农业支出增长缓慢。虽然财政对农业支出从1978年150.66亿，增长到1997年766.39亿，但占财政支出比重却从13.4%下降到8.3%。由于农业生产条件没能改善，发展后劲不足。

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资金使用效益不高、浪费严重。

一是资源配置不合理，存在项目重复建设、机构重复设置、设备重复购置，“大而全”“小而全”导致投入产出效果差，规模效益低。

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二是财政资金供应范围过大、负担沉重，一些地区和部门存在花钱大手大脚、浪费等现象，“人、车、会、话”等支出居高不下。

初步建立公共财政

1998年，建立公共财政，成为新一届政府任期内任务之一，并明确了四个原则：

第一，保证公共支出作为主要任务，该管的管好，不该管放权；

第二，依法促进公平分配；

第三，运用预算、税收、国债等参与宏观调控，并做好转移支付；

第四，加强调节市场资源能力，推动国家产业政策，对国有企业实行间接管控，做好国有资产管理。

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2000年，我国公共财政工作，已经从理论研究进入启动、实施阶段。

按照只有政府才能有效协调各方面利益，企业、个人不愿意投入，但又是社会发展所必需的原则，由财政提供资金支持发展，同时提出：

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第一，政府逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域，转移到满足社会公共需要方面。

今后，经济建设的投资主体应由政府转向企业，财政只服务关系国计民生的公共基础设施建设。

第二，优化支出结构。一方面，财政不断提高对教育、科技、环境保护等方面的保障；另一方面，避免重复建设，在支出管理上要突出重点，切实提高资金使用效益。

建立公共财政是一项复杂的系统工程，需要进行一系列的调整、改革，不可能一蹴而就，要根据实际情况和难易程度，分步骤进行。

公共财政思想指导下的

财政改革措施

（一）建立政府采购制度

2000年之前，每年由各单位自行编制预算，一经批准，财政部门即按预算、各单位用款进度层层下拨经费，各支出单位根据经费分头采购，这样会出现以下问题：

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一是政府采购资金的分配、使用脱节，效益不高，无法有效监督。

二是采购过程不透明，易产生腐败现象。

三是零星采购，成本偏高，无法规范竞争。

四是强化了地方保护主义，不利于统一市场的形成。

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政府采购制度改革，主要是规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高采购资金使用效益，保护政府采购当事人合法权益，促进廉政建设。

（二）逐步推广实行复式预算

我国预算改革最重要的是实行复式预算，即经常性预算、建设性预算。

经常性预算收入：工商税、关税、农牧业税、企业所得税、商业粮食等企业的政策性亏损补贴；预算调节基金（后取消）和其他收入等。

经常性预算支出：非生产性基本建设，包括文教、科学、卫生和行政单位基本建设支出；农业、林业、水利、文化、科学、教育、卫生、工业、交通、商业、税务、统计等部门事业费；行政管理费；公检法支出；国防支出、武警支出；总预备费等其他支出等。

建设性预算收入是国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项基金和国家明确规定用于建设方面收入；建设性支出是指国家预算中各项经济建设活动支出。

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建设性预算收入：经常性预算结余；城市维护建设税；耕地维护建设税；耕地占用税；国家征集能源交通重点建设资金收入（后取消）；国有企业上交收入（包括上缴利润和政策性亏损）；基本建设贷款归还收入；建设性专项收入；国内外债务收入等。

建设性预算支出：生产性的基本建设支出（工业、农业、商业基本建设支出）；企业挖潜改造资金；地质勘探费，科技三项费；城市维护建设支出；支援不发达地区发展资金；建设性专项支出；财政贴息支出和其他支出等。

（三）实行部门预算改革

随着预算管理改革深化，改革重点又逐步转移到推广实行部门预算方面。

传统的预算是按支出功能编制，层层切块、层层分配，管理分散、混乱、效率不高。加之一个支出科目涵盖多个部门，如“基本建设支出”一项几乎涉及所有部门，形成“铁路警察，各管一段”，没有一个部门能够准确掌握一项预算资金情况。

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采取一个司局全权管理一项预算科目，改变传统的条块分割，实现预算统一性。实行部门预算，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体预算单位。

2000年是部门预算改革第一年。预算以部门为单位编制、批复，中央部门根据工作任务的轻重缓急提出本年度支出需求，用综合预算的原则对预算内、外资金安排项目进行审核。初步实现了职责范围明确、各项收支清晰。

2001年，适应部门预算管理要求、调整财政部内部机构及其职能，并编制“政府采购预算”，要求在预算执行过程中，根据部门采购计划进行采购工作，并扩大向立法机关提供部门预算范围。

2002年中央部门预算改革主要内容：所有行政事业经费一律划分为基本支出、项目支出两部分，其中纳入试点范围的部门和经费实行规范管理方式，未纳入试点范围的参照执行；按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制；加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算。

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随后几年，不断加大综合预算改革力度，推动实现部门预算的数据化管理，进一步规范预算编报流程。

（四）进一步强化“收支两条城”管理改革

深化“收支两条线”管理，将大多游离于财政预算之外的预算外资金、制度外资金等逐渐纳入预算管理，增加政府可支配收入规模。

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有助于统一各地收费规则，冲破地方保护主义屏障，取消部门拥有财政预算外资金支配权的可能性，实现财政对财政性资金统一协调权力。

如部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革，均在客观上要求“收支两条线”管理。

“收支两条线”管理方式切断了部门收支挂钩关系，部门收入、支出不再有任何关联，使政府各部门不得越权参与收入分配。解决财政的“越位”与“缺位”问题。

如：将市场性收费划为政府收费，就是“越位”，造成政企职责不分，影响政府职能发挥；将政府性收费划为市场收费，就是“缺位”，弱化政府职能，导致财政收入流失。而“收支两条线”正是合理界定各项收费的性质，很大程度上有利于促进政府与市场合理分工。

2001年，以预算外资金管理为重点和难点，以强调收支脱钩为中心，以国库管理制度改革为保障，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施：

一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件地纳入预算管理，任何部门不能“坐收”“坐支”；

二是提高各部门支出透明度，同时财政部门要合理核定支出标准，并按标准及时足额供给经费。

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2002年财政部进一步加大和深化了“收支两条线”管理工作。

清理整顿现行收费、基金项目。陆续将公安部等5部门的行政事业性收费（不含所属院校收费）及其他部门的100多项行政事业性收费全部纳入预算管理，将26项政府性基金纳入预算管理，实行彻底的收支脱钩。

同时，自2002年6月1日起，取消227项政府性基金。自此，除法律、国家行政法明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目。

区分不同情况，分别将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法，编制综合预算。

取消部门对一些预算外资金按一定比例留用的政策。重点选择公安部、高法、高检等8个部门，逐步规范这八个部门的津贴发放制度，并进行推广。

从2002年起，改变国税系统、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”按照部门预算统一要求核定经费支出。

同时，取消缉私、缉毒办案经费同缉私罚没收入挂钩做法，统一纳入海关总署部门预算，经费支出分别纳入公安部、中央补助地方支出预算，实行彻底的“收支两条线”。

为保证试点部门支出需要，对试点按适当比例核定部门机动经费，由部门按规定使用。要求中央级行政事业单位在编制部门预算同时，要编制基本支出预算、项目预算以及政府采购预算。

同时，改革预算外资金收缴，直达国库，取消主管部门和执收单位设立的收入过渡户，规范收入收缴程序，健全票据管理体系，加强收入收缴监督管理，加快财政管理信息系统、银行支付系统建设步伐。

对照中央改革，地方也加大“收支两条线”改革力度。从2002年起，地方将公安、法院、工商、环保、计划生育等执收、执罚部门的预算外收费收入要全部上缴地方国库，纳入预算管理。

地方其他行政事业单位收费一律缴入财政专户。在收缴制度上，继续推行和完善收费、罚没收入实行“单位开票、银行代理、财政统管”征管体制。

预告：下一篇，2000-2009第十次波动，财政政策的转变

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